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陳維林:對西安太原無錫三市古樹名木保護違法行為類型及行政處罰罰款設定比較
時間:2018-12-05 10:57:05 來源:

對西安太原無錫三市
古樹名木保護違法行為類型及行政處罰罰款設定比較

 
市法制委員會副主任委員 陳維林
 
  古樹名木保護的法律責任在《森林法》《城市綠化條例》均有規定,如警告、責令停止施工(責令限期遷出或者拆除)、限期改正(退還)、賠償責任、恢復原狀、罰款、提請工商行政管理部門吊銷營業執照等。如何在我市審議制定的《亞洲城市古樹名木保護條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)中規定法律責任,如何設定行政處罰罰款的起點、幅度,既是《條例(草案)》的核心條款,也是本次地方立法中應當解決的立法難點。本文采取比較分析方法,對西安太原無錫三市在古樹名木保護方面,僅對違法行為類型及行政處罰罰款設定,進行分析比較,以供我市常委會審議《條例(草案)》設定的行政處罰罰款幅度時參考。
  一、法律、法規規定的違法行為類型及處罰幅度
  (一)法律、法規規定的違法行為類型。
  1.《森林法》第39條至第44條規定的違法行為類型:一是盜伐、濫伐森林、林木;二是非法收購盜伐、濫伐林木;三是開墾、采石、采砂、采土、采脂和其他活動致使森林、林木受到毀壞的;四是其他違法行為。
  2.《城市綠化條例》第26條至第28條規定的違法行為類型。直接行為:一是砍伐、擅自移植、養護不善致使古樹名木損傷或者死亡的;二是損壞城市樹木花草的。間接行為:一是損壞城市綠化設施的;二是擅自占用城市綠地的;三是針對不服從城市公共綠地單位管理的商業、攤點的。
  3.部門規章規定的違法行為類型。《城市古樹名木保護管理辦法》第13條至16條規定的行為類型:一是在樹上刻劃、張貼或者懸掛物品;二是在施工等作業時借樹木作為支撐物或者固定物;三是攀樹、折枝、挖根、摘采果實種子或者剝損樹枝、樹干、樹皮;四是距樹冠垂直投影5米的范圍內堆放物料、挖坑取土、興建臨時設施建筑、傾倒有害污水、污物垃圾,動用明火或者排放煙氣;五是擅自移植、砍伐、轉讓買賣古樹名木的;六是新建、改建、擴建的建設工程影響古樹名木生長的;七是生產、生活設施等生產的廢水、廢氣、廢渣等危害古樹名木生長的;八是不按照管理養護方案實施保護管理,影響古樹名木正常生長,古樹名木已受損害或者衰弱未報告,并未采取補救措施導致古樹名木死亡的。
  (二)法律、法規規定的行政處罰罰款幅度。
  1.《森林法》規定的罰款幅度:一是盜伐的并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款;二是濫伐的,并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款;三是非法收購盜伐、濫伐林木的,可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款;四是開墾、采石、采砂、采土、采脂和其他活動致使森林、林木受到毀壞的,可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。
  2.《城市綠化條例》沒有規定行政罰款的幅度。
  3.部門規章規定的罰款幅度。《城市綠線管理辦法》第17條規定:“違反本辦法規定,在城市綠地范圍內進行攔河截溪、取土采石、設置垃圾堆場、排放污水以及其他對城市生態環境造成破壞活動的,由城市園林綠化行政主管部門責令改正,并處一萬元以上三萬元以下的罰款。”
  二、三市古樹名木保護規定的違法行為類型罰款幅度
  (一)三市立法中規定的違法行為類型(按照處罰檔次歸類)。
  1.《西安市古樹名木保護條例》(2009年3月26批準)規定的違法行為類型:一是砍伐、損毀古樹名木的。二是擅自移植古樹名木的,包括造成樹木損毀或者死亡的。三是未經核實注銷擅自處理死亡古樹名木的。四是攀樹折枝、剝損樹皮,在樹身上敲打、刻劃釘釘、纏繞懸掛物品;以其為支撐物等影響其正常生長;擅自采摘果實;擅自修剪具有重要紀念意義或特殊價值的古樹名木,毀其原貌;在古樹名木保護范圍內挖坑取土、焚燒、堆放物品、傾倒有害廢渣廢液、埋設管線等危害樹木正常生長的;其他損毀古樹名木的行為。五是建設項目涉及古樹名木,建設單位未按照要求采取保護措施的,包括造成樹木死亡的。六是損毀古樹名木標志和其他附屬設施的。七是砍伐、損毀、擅自移植古樹名木的。
  2.《太原市古樹名木保護條例》(發布日期2014年4月1日)規定的違法行為類型:一是管護責任單位和管護責任人發現古樹名木生長異常未及時報告的,包括造成嚴重后果的。二是擅自占用原古樹名木保護范圍內用地的。三是建設單位未按保護要求實施保護的。四是砍伐、擅自移植古樹名木的,包括導致古樹名木死亡。五是擅自處理死亡古樹名木的。六是掘根、剝損樹皮的。七是攀樹折枝,在樹身上敲打、刻劃釘釘、架設電線、纏繞懸掛物品或者借用樹干做支撐物;在古樹名木保護范圍內挖坑取土、焚燒、排放煙氣、堆放物品、傾倒有害廢物廢液及融鹽雪、埋設管線、搭建建(構)筑物;在古樹名木保護范圍內硬化固化地面;損壞古樹名木相關保護設施的。八是擅自修剪、采摘果實,擅自移動或者破壞古樹名木保護標志的。九是破壞古樹名木及其保護設施,違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的。 
  3.《蘇州市古樹名木保護管理條例》(2001年12月27日批準)規定的違法行為類型:一是古樹名木受害或者長勢衰弱不及時報告造成損傷的,包括造成死亡的。二是未經確認死亡擅自處理古樹名木的。三是未經批準移植古樹名木的,包括造成古樹名木死亡的。四是新建、改建、擴建建設單位和施工單位違反避讓和保護方案進行施工的;擅自移植古樹名木的;生產和生活設施影響、危害古樹名木生長的;攀樹折枝,剝損樹皮,借用樹干做支撐物,倚樹搭棚;在樹上纏繞繩索、掛物、釘釘、刻劃;在樹冠垂直投影外五米范圍內挖坑取土、動用明火、排放煙氣、堆放危害樹木生長的物料、新建建筑物或者構筑物、傾倒有害的廢水廢渣;栽植纏繞樹體的藤本植物;其他損害行為的。包括損傷古樹名木較重的、造成死亡的。五是砍伐古樹名木的。
  (二)三市行政處罰罰款幅度及特點(按照違法行為的性質、情形、罰款幅度歸類)。
  1.《西安市古樹名木保護條例》行政處罰罰款的幅度和特點。《西安市古樹名木保護條例》規定的違法行為可以歸納為六個類別:一是砍伐、損毀古樹名木的;二是擅自移植古樹名木的;三是擅自處理死亡古樹名木的;四是一般性的直接損害行為損害古樹名木的;五是建設項目中損害古樹名木的;六是損毀古樹名木標志和其他附屬設施的。根據違法行為的性質和是否造成古樹名木死亡的后果,行政處罰罰款的幅度分為六個幅度:一是5000元以上1萬元以下(砍伐、損毀、死亡);二是以1000元以上5000元以下(擅自移植);三是1000元以上5000元以下(擅自處理死亡古樹名木);四是500元以上3000元以下(一般性損害);五是500元以上3000元以下(建設中未按照要求保護);六是300元以上1000元以下(損毀標志附屬設施)。可以合并適用的行政處罰措施有:沒收違法所得、責令限期改正、責令恢復原貌,賠償損失等。其特點:一是直接規定行政處罰罰款的起點和幅度,便于執行。二是罰款的幅度小、數額小。針對一般的違法行為,易于及時處理,解決問題。針對較為嚴重的違法行為如砍伐、擅自移植古樹名木,從目前的情況看,顯然缺乏威懾力。三是法規結構、條文設計比較簡單明了。
  2.《太原市古樹名木保護條例》規定的行政處罰罰款幅度和特點。《太原市古樹名木保護條例》規定的違法行為可歸納為七個類別:一是未盡到管護責任的;二是擅自占用原古樹名木保護范圍內用地的;三是建設單位未按保護要求實施保護的;四是擅自處理死亡古樹名木;五是一般性損害古樹名木的;六是砍伐、擅自移植的;七是損壞古樹名木相關保護設施、保護標志的。根據違法行為的性質和是否造成古樹名木死亡的后果,行政處罰罰款的幅度分為八個幅度:一是按每日每平方米三十元計算罰款(擅自占用保護范圍內用地);二是處二百元以上二千元以下罰款(擅自修剪、采摘果實、移動、破壞保護標志);三是處一千元以上一萬元以下罰款(攀樹折枝等一般性損害行為);四是每株處一萬元以上三萬元以下罰款(擅自處理死亡古樹名木);五是以每株五千元以上五萬元以下罰款(建設中未按保護要求);六是處五千元以上五萬元以下罰款(掘根、剝損樹皮);七是處評估價值三倍以上五倍以下罰款(擅自移植);八是處評估價值五倍以上十倍以下罰款(砍伐、擅自移植導致死亡)。可以一并適用的法律措施有:進行批評教育,并責令改正、承擔賠償責任、責令限期恢復、責令限期改正、賠償損失、令停止違法行為、恢復原狀或者采取補救措施等。其特點:一是行政處罰罰款的幅度大;在起點的十倍左右;二是采取了按照損失價值或者占地面積等間接計算方式,不便于執行,需要對損失進行鑒定、面積丈量;三是罰款沒有最高額的限定;四是法律責任較多。
  《蘇州市古樹名木保護管理條例》規定的行政處罰罰款幅度和特點。《蘇州市古樹名木保護管理條例》規定的違法行為可歸納為八個類別:一是未按照技術規范養護、管理古樹名木的;二是未經確認死亡擅自處理古樹名木的;三是未經批準移植古樹名木的;四是建設工程建設單位和施工單位違反避讓和保護方案進行施工的;五是擅自移植古樹名木的;六是生產和生活設施影響、危害古樹名木生長的;七是攀樹折枝等一般性損害古樹名木的;八是砍伐古樹名木的。
  根據違法行為的性質和是否造成古樹名木死亡的后果,行政處罰罰款的幅度分為九個幅度:一是每株處以二百元以上一千元以下罰款;(未按照技術規范養護、管理古樹名木的);二是每株處以二千元以上二萬元以下罰款;(未按照技術規范養護、管理古樹名木的包括致使死亡的);三是每株處以二千元以上一萬元以下罰款(擅自處理死亡古樹名木);四是株處以五千元以上一萬元以下罰款(未經批準移植);五是處以損失費二倍以上三倍以下罰款(未經批準移植致死的);六是每株處以二百元以上一千元以下罰款(建設工程建設單位和施工單位違反避讓和保護、攀樹折枝一般性損害的);七是處以損失費一倍以上二倍以下罰款(建設工程建設單位和施工單位違反避讓和保護、攀樹折枝損傷古樹名木較重的);八是處以損失費二倍以上三倍以下罰款(建設工程建設單位和施工單位違反避讓和保護、攀樹折枝損傷古樹名木造成死亡的);九是處以損失費三倍以上五倍以下罰款(砍伐古樹名木的)。可以一并適用的法律措施有:責令其改正、責令原地補植樹木、罰款。其特點:一是行政處罰罰款的起點小,罰款的幅度小,一般為五倍,罰款幅度之間的過度比較合理;二是間接計算罰款數額,沒有最高額的規定;三是比較細化,考慮損害的后果等因素。
  三、對我市《條例(草案)》設定罰款幅度的啟示
  我市常委會在審議《條例(草案)》中,有的常委會組成人員及列席人員對罰款的起點、幅度有不同的意見。主要有以下幾種觀點:一是罰款的幅度不夠科學,有的罰款起點太高,如管護責不力致古樹名木死亡的罰款一萬以上三萬元以下太高;二是最高額十萬元較低,沒有威懾力;三是行政罰款幅度之間的過度不清晰;四是可以根據《森林法》的規定采用間接罰款的計算方式。根據三市在古樹名木保護行政處罰罰款的設定,建議:一是將行政罰款根據具體情況分別規定;增加相應的條款,便于操作執行。二是進一步細化行政罰款幅度;罰款起點、幅度之間的銜接要清晰,幅度要合理。三是行政罰款數額要與違法行為的情形、性質、造成的損失后果相結合。四是在罰款計算方式上采取間接計算與直接規定相結合的方式。結合我市的實際和經濟發展的情況,建議行政罰款共七個幅度:二百元至二千元;二千元至三萬元;五百元至五千元;五千元至三萬元;一萬元至三萬元;一倍至三倍;三倍至五倍。如此,對最高額十萬元的罰款限額就沒有必要規定。
 

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