陳維林

　　黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，必將對實現中華民族偉大復興的中國夢，實現“兩個一百年”奮斗目標發揮巨大的理論指導作用和實踐引領作用。學習黨的十九大精神，全面準確理解習近平新時代中國特色社會主義思想，對設區的市及其常委會開展地方立法具有重大的理論指導意義。

　　十九大報告指出：“明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”十八屆四中全會指出：“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來……把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。”

　　對設區的市及其常委會地方立法立法而言，要毫不動搖地堅持黨的領導，貫徹執行立法法規定的立法指導思想和立法原則。認真學習和把握新時代中國特色社會主義的本質要求，在黨委領導下，充分發揮市及其常委會的立法主體作用，將黨委的決策經過法定程序，貫徹和體現于制定的地方性法規中來，達到堅持黨的領導與體現人民意志的統一。一是要貫徹落實黨的十九大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，確保地方立法工作的政治方向。在地方立法工作中，要旗幟鮮明的講政治，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決貫徹落實黨中央的重大決策部署。二是要圍繞市委的中心工作謀劃和開展地方立法工作。認真貫徹市委的決策部署，緊緊圍繞當地經濟社會發展第一要務開展地方立法活動。三是要圍繞市委推動改革發展進程開展地方立法。設區的市及其常委會的地方立法權限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個方面，任務具體而艱巨。要堅持問題導向、順應時代要求、體現全市人民意志，從具體情況出發，統籌城鄉建設、經濟與社會、人與自然以及改革開放等各項事業發展，把體現科學發展要求，維護社會公平正義，反應人民群眾根本利益的方針政策和經驗制度化、法律化，促進全市經濟發展、社會進步和全面建成小康社會。四是要堅持立法事項向市委請示匯報制度。在制定及其常委會任期地方立法規劃和年度立法計劃，以及調整、補充地方立法項目上，及時報市委研究決定。對市委提出的關系全市經濟社會發展全局和人民群眾根本利益的地方立法建議，開展立法調研、立法論證，及時起草、制定、出臺地方性法規。在審議表決前，要將審議情況及時報市委決策。五是切實發揮好市常委會黨組在地方立法中的應有作用。

　　立法法是國家立法的程序法，也是地方立法的“基本法”。立法法規定的立法原則，是指導地方立法工作的指導思想和準則。（1）依憲立法原則。立法法第三條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。全國各族人民，一切國家機關和武裝力量、各政黨和個社會會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為活動尊則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。地方立法必須立法遵守憲法原則，為經濟建設這個中心服務。（2）依法立法原則。立法法第四條規定“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”一是地方立法必須在法律授權的范圍之內。立法法規定了國家專屬立法權，沒有法律的授權地方立法絕對不能涉及。立法法第七十二條、第七十三條規定了地方立法的權限范圍，同時規定了立法監督機制，主要是備案審查制度、改變和撤消制度。二是立法應當依照法定的程序。市及其常委會的立法活動，必須遵守法定的程序。除立法法的規定外，地方組織法、人民代表大會議事規則、常務委員會議事規則，亞洲城市立法條例等都是我市地方立法的程序規定。三是立法應當維護社會主義法制的統一。在起草、制定地方性法規、規章時，要從國家整體利益出發，從人民長遠利益、根本利益出發，防止不從國家整體利益出發，防止立法工作中的部門化傾向、爭權諉責現象，以及利用地方立法權實行地方保護主義的傾向。（3）民主立法原則。立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經濟和文化事業，管理社會事務是憲法的規定。人民通過各種途徑參與國家立法活動，使法律真正體現人民的意志，反映最廣大人民群眾的根本利益和長遠利益。（4）科學立法原則。立法法第六條規定“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”科學立法就是要求法律、法規準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律，同時遵循法律體系的內在規律。核心在于立法要尊重和體現規律，從市情和實際出發，科學合理地規范公民、法人和其他組織的權利與義務，使所制定的地方性法規符合經濟社會發展要求，真正經得起實踐和歷史的檢驗。（5）及其常委會主導立法原則。十九大報告指出：“發揮及其常委會在立法工作中的主導作用，健全組織制度和工作制度，支持和保證依法行使立法權、監督權、決定權、任免權。”市及其常委會的主導作用：一是發揮市及其常委會在確定立法項目中的主導作用；二是立法把握進度主導；三是把握立法決策主導；四是既要發揮市常委會的作用、也要發揮市人民代表大會代表的作用。

　　如何找準地方立法的著力點，十九大報告為地方立法指出了新的方向：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾……人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”這一重要論述是地方立法的重要指導思想。一是要堅持以人民為中心的立法指導思想。十九大報告指出：“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”地方立法要在總的指導思想上要樹立立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的理念。二是要明確國家今后時期的發展方向。十九大報告是對未來中國經濟社會發展三十年的總布局，以十四個堅持闡釋了習近平新時代中國特色社會主義理論體系。關于發展理念：“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”設區的市三個方面的地方立法均與新發展理念有關。在城鄉建設與管理方面，有如何“堅持在發展中保障和改善民生”的問題；在環境保護方面，有如何“堅持人與自然和諧共生”的問題；在歷史文化保護方面，有如何“堅持社會主義核心價值體系”的問題。這些理念均要在地方立法中加以貫徹落實。三是要深入開展立法調研。立法法第七十三條規定“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”。既提出“實施性立法”，又突出“創制性立法”，在國家立法“大而全”的事項范圍內挖掘地方“小而精”的立法題材，使地方立法具有可操作性，又注重“自主性立法”，為有效解決地方性事務中的突出矛盾，發揮重要的作用。四是要把握好地方立法著力點。要明確地方立法是為什么，如何處理好地方政府有效管理和保障人民權益的問題，地方性立法不可避免地要面對行政權力、公權力同自然人、法人和其他組織權利的關系。要從注重“立權”轉變為“立權”和“立責”并重；從注重維護公權，轉變為維護公權、規范公權、保護私權、保障人權并重。制定好任期立法規劃和年度立法計劃，充分發揮人民群眾的積極參與作用。

　　十九大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”

　　與行政權和司法權的濫用相比，立法權被濫用的危害有過之而無不及，因此必須提高思想認識。如何不斷提高地方立法質量，不斷解決地方立法權行使中的各種問題：一是必須維護社會主義法治的統一。全面依法治國、建設法治中國，必須要有統一的社會主義法律制度，地方立法必須維護憲法的權威，維護法律的權威，遵守立法原則和法律效力等級體系，落實備案審查制度、改變和撤消制度。二是要遵守社會規律、自然規律、法學規律。地方立法應當立足經濟社會發展和全面深化改革的要求，始終把改革開放和社會主義現代化建設的宏偉實踐作為立法的基礎，緊緊圍繞奮斗目標和任務要求，深入分析立法需求，區分輕重緩急，突出立法重點，注重各個方面法律制度的協調發展，使其能夠立得住、行得通、真管用、可操作。在設定公民的權利與義務時，不得同憲法、法律相抵觸，確處理好權、責、利的關系，既不能由部門左右甚至主導立法，通過立法來擴權、確權、固權，又不能無視政府管理需求。要“針對問題立法、立法解決問題”，把握客觀規律，突出“關鍵的那么幾條”，使地方立法規定的內容科學合理，協調利益關系，解決現實問題。要在立法精細化方面下功夫，堅持從實際出發、堅持辯證思維，做到合理、可行。三是要提高人民群眾參與地方立法活動的途徑。立法為了人民、依靠人民，這是地方立法的共識。民主立法的形式有召開立法座談會、論證會、聽證會、向社會及時公布法規草案、公開征求意見等等，目前地方立法的工作機制還不健全，人民群眾參與地方立法的熱情和積極性不高。沒有一定范圍的民主，所制定的地方性法規難以得到一定范圍內人民群眾的遵守。公眾參與地方立法，不僅能夠克服地方性立法中可能存在的地方保護主義和部門利益傾向，提高地方立法質量，還可以提升地方立法公眾的認同度，降低地方立法實施的風險和成本，增強地方立法實施效果。